“双碳”顶层设计出台一周年，看各地如何规划碳达峰
2022年10月31日
2021年10月24日，《中共中央国务院关完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作意见》（以下简称《工作意见》）正式发布。作为双碳"1+N"系列文件中的"1"，该《工作意见》与《2030年前碳达峰行动方案》被誉为实现“双碳”目标的国家顶层设计。在《工作意见》公布后，全国31个省区市陆续公布“双碳”目标和一系列行动方案，截止到目前，已经有17个省区市公布了《“双碳”工作意见》，31个省区市也形成了各自的《十四五生态环境规划》、《十四五能源规划》等系列配套方案，紧跟中央步伐，结合各地实际情况，对关键年份的目标作出规划和部署。
地方规划编制基本完成， 多地明确2025年非化石能源消费比重
去年10月发布的《工作意见》对2025年、2030年和2060年三个关键年份的目标作出部署。其中对非化石能源消费比重设定了各阶段的清晰目标，在2025年达到20%，2030年达到25%，2060年达到80%。对单位GDP二氧化碳下降幅度明确了2025年和2030年的目标，单位GDP能耗下降则明确了2025年的目标。
表1：中央《工作意见》中确立的目标
作为全国“双碳”目标的顶层设计，中央提出的目标与措施为地方提供了先导与指引。此前中央提出的由能源双控转向“碳”双控，以及在保证能源安全的前提下，鼓励可再生能源发展，控制化石能源消费，坚决控制“两高”项目盲目发展等政策导向，均在各地的政策文件中有所体现。
总体上看，各省市的目标规划与国家目标走向基本保持步调一致，优先对2030年碳达峰作出规划部署。在能源与能耗相关指标中，2025年的非化石能源消费比重目标被最多省区市明确，共30个省区市公布了2025年的非化石能源消费比重目标。而各地的经济发展水平、产业结构、能源结构也决定了不同地区实现碳达峰的速度有所不同，期间设立的目标与制定的措施也各有侧重。《2030年碳达峰行动方案》也提到地区要准确把握自身发展定位，因地制宜、有序达峰。
能源“双控”仍是主要着力点，部分省份优先转向碳“双控”
2021年12月中央经济工作会议提出，要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。
尽管能耗强度下降和二氧化碳强度下降都属于约束性目标，但各地对二氧化碳强度目标设置比较模糊，宁夏、黑龙江、青海、贵州、河北提出了二氧化碳排放强度下降目标，其余省区市目标表述为“完成国家下达任务”或“显著下降”等。而有21个省区市提出了2025年能耗强度下降目标，其中15个省市的目标高于全国较2020年下降13.5%的目标。与此同时，有7个省市提出了2030年的二氧化碳强度下降目标，基本与国家下降65%的目标一致，其中上海提出了二氧化碳下降70%的高目标。从各地公布的措施来看，广东、江苏等能耗强度相对较低的省区市明确提出强化碳排放控制力度，推动能耗“双控”向碳“双控”转变。其他地区在继续强调能耗双控的同时，也开始关注二氧化碳强度控制，着手建立二氧化碳排放总量控制制度。
表2：各省市设定的能耗强度与碳排放强度目标
结合中央与地方的目标和措施来看，我国正处于从能耗“双控”转向“碳”双控的关键时期。一方面，一些能耗大省、工业重镇化石能源消费比重高、能源强度高，短期内能耗“双控”仍是重点任务；另一方面，一些经济较为发达、能耗强度低的地区已经具备了开展“碳”双控的条件，如果能借助“碳”双控的政策导向，提前开始探索“碳”双控模式，将有利于以非化石能源的增长，满足合理的能源消费增长需求，也将对其他地区后续转向“碳”双控、统筹经济发展和碳减排起到示范带头作用。
控制化石能源消费，同时强调能源安全与稳定
化石燃料燃烧是碳排放的主要来源，要构建清洁低碳安全高效的能源体系，意味着既要控制化石能源消费，又要提高清洁能源的消费比重，同时，能源系统的安全与稳定必须贯穿能源转型的始终。
煤炭作为我国化石能源消费中的主力，其在消费比重中的逐渐降低是实现“双碳”目标的必然趋势。共有18个省市在《“十四五"能源规划》中对煤炭消费比重设定了目标，其中超过一半省市预计2025年煤炭消费比重下降到50%以下。煤电大省山东的下降幅度最大，预计煤炭占一次能源消费比重从2020年的66.8%下降到2025年的56%；山东也是唯一对煤电发电量占用电比重提出预期目标的省份，提出2025年煤电发电量占全社会用电量比重达到60%, 较2020年下降8.5%。而海南省则对煤电限制发展的态度十分鲜明，提出严控煤炭消费增长，禁止新增煤电项目。
图1：部分省区市设定了2025年煤炭消费比重目标
随着能源安全问题成为关注焦点，更多省区市在《“双碳”工作意见》与《“十四五”能源规划》中，强调能源安全与稳定，通过发展清洁煤电、合理新建煤电机组、加快煤电机组改造等方式发挥化石能源的保障作用。河北、吉林、上海等地都提到了等容量替代，在淘汰落后煤电产能的同时，置换建设大容量、高参数机组；湖南、内蒙古都提到布局大型清洁煤电，布局高参数、大容量、超低排放机组；非化石能源消费比重全国第一的青海，提出统筹煤电发展和保供调峰，合理建设煤电机组。而开展煤电机组“三改联动”已经成为各地推进煤电转型的普遍方式。由于煤电在能源转型中需要发挥支撑保障的关键作用，意味着未来一段时间内，我国仍将建设清洁高效的新增煤电项目。
因地制宜发展非化石能源，占比目标设定“南高北低”
构建清洁低碳安全高效的能源体系的另一面是提升非化石能源比重，我国的能源资源禀赋与能源需求逆向分布，各省的资源禀赋不同决定了发展非化石能源需要因地制宜、有序发展。
结合各地的《十四五生态环境规划》、《十四五能源规划》等规划文件来看，30个省区市已经提出2025年非化石能源消费比重，其中15个省区市的目标高于2025年的国家目标20%。17个省区市对2030年的非化石能源消费比重提出了目标，其中11个省区市的目标高于2025年的国家目标25%。而13个提出2060年非化石能源消费比重目标的省区市，基本都与国家目标保持一致，即2060年非化石能源消费占比达到80%以上。也有部分省区市规划了2025年清洁能源装机或非化石能源装机比重。
图2：各省2025年和2030年非化石能源消费比重目标
2025年非化石能源消费占比目标呈现出“南高北低”的特点，设定较高目标的省区市基本位于南方地区，青海、甘肃两个清洁能源资源丰富的西北省区市的目标也高于全国目标。
青海和甘肃两省都将“十四五”期间的能源发展重点放在大规模清洁能源基地建设上，其中青海提出到2025年非化石能源占一次能源消费比重超过50%，居全国第一位。青海的优势在于其非化石能源消费比重已经达到47%，已实现电力供应高比例依靠可再生能源。与青海相比，甘肃的资源禀赋 “富煤、贫油、少气、风光优渥”的特点更为突出，2020年，甘肃能源结构中化石能源消费占到73%，其中煤炭消费占52.74%，但目前省内电力系统灵活性调峰能力不足，若以新能源电力为突破口加速能源消费结构调整，在电网中接入更高比例的间歇性可再生能源，还需要破解对外清洁能源输送通道少、电力系统调节能力不足等诸多难题。而两省同样面临着生态环境脆弱、工业结构偏粗偏重、可再生能源就地消纳能力有限等问题，要顺利实现2030年碳达峰、2060年碳中和的目标，还需要做到能源转型与产业结构调整共同推进。
而江西、江苏、安徽三个南方省份的2025年目标低于20%，其中江西、安徽2020年的煤炭消费比重超过60%，两省的能源资源禀赋较为单一，可再生能源开发潜力有限，在南方省份中能源结构低碳转型任务艰巨。海南提出了2030年非化石能源消费比重达到54%的高目标，意味着2025-2030年期间海南非化石能源消费比重需要提高32%，海南发展可再生能源的优势主要在于丰富的海上风能资源，“十四五”期间海南规划海上风场11个，总容量达到 1230 万千瓦。
部分省区市目标有待进一步明确，区域协同“达峰”规划值得期待
梳理各地的“双碳”目标和措施可以发现，部分省区市的目标设定还存在不够明确具体的问题，有待进一步完善细化，特别是一些能耗大省需要以更清晰的目标为指引，如山西省尚未提出完整的能源消费结构目标，而山东省则从能源消费总量、结构、效率、生态、民生等多方面提出了15项详细目标，为能源领域的转型确定方向。
此外，在区域一体化发展趋势更加突出的今天，区域协同“达峰”也可以成为重点城市群下一步探索的方向。近期《长三角一体化示范区碳达峰实施方案》正式发布，为区域内示范区能耗强度与碳排放强度下降比例设定目标。此前还有《成渝地区双城经济圈碳达峰碳中和联合行动方案》提出川、渝两地27个区县和15个城市将共同完成包括区域能源、产业、交通低碳绿色转型等重点任务。
