等风来不是办法，清洁空气离我们还有多远？
2019年01月07日
（《财经》记者 俞琴 编辑 朱弢）
2018年是中国大气治理转折之年，前衔“大气十条”第一阶段目标收官之年，后接新一轮蓝天保卫战。
结束五年长跑后，大气治理的模式发生了转变，而进一步的减排空间也有待探索。部分公众质疑2018年以来的治霾力度不如从前，采暖季以来的数次污染天气似乎成为依据。
那么，治霾力度真的减小了吗？新的减排空间又在哪里？蓝天行动该如何从1.0时代迈向2.0时代？
雾霾重来？
仅2018年11月，京津冀及周边地区出现的大范围重污染天气就有4次。自11月23日始，河北南部、河南北部、山东西北部等地出现长达10天左右的重污染天气过程。根据生态环境部公布的2018年11月全国空气质量状况，“2+26”传输通道城市蓝天数同比减少近20%，PM2.5浓度同比上升33.3%。
有公众认为，重污染天气是排放量增加所致。2018年下半年，一度有舆论称，环境政策因经济下行而放宽了。不过，该观点遭到官方否认。经多地调研，《财经》记者发现，环境治理模式正在发生转变，但并非单纯的放宽。
2017年秋冬季，部分地区为改善空气质量对大批排污企业采取关停、限产措施，“环保一刀切”饱受争议。2018年秋冬季大气污染治理攻坚行动方案明确指出，针对钢铁、建材、焦化、铸造、有色、化工等高排放行业，取消统一的限停产比例，由各地制定错峰生产时间，严禁采取“一刀切”方式。
此后，多地实施了差异化错峰生产，即对不同行业特点、地域特征、环保处理能力的企业实行不同程度的限产。根据《邢台市重点行业秋冬季差异化错峰生产绩效评价实施方案》，政府部门通过多项指标对名单内的企业进行评价，分为A、B、C三类。
这也就意味着，未来仍坚持挑战现有制度、违法违规运行的企业，要面对的环保罚金将越来越大；在环保升级改造上投资的企业则会通过增加企业竞争力等方式使企业获得收益。
在业内人士看来，这一转变是合理的，而非所谓放宽治理力度。保尔森基金会（美国）北京代表处执行主任莫争春认为，“一刀切”是临时性的行政命令，虽短期内对改善空气质量行之有效，但这种效果是不可持续的，中央政府的改变正是意识到了“一刀切”非长久之计。
既然地方未放宽治理力度，那么污染天数增加又如何解释呢？清华大学环境学院院长、中国工程院院士贺克斌并不同意2018年取暖季空气质量反弹这个说法，他强调，反弹受制于排放量和气象条件两个因素的影响。
据国家大气污染防治攻关联合中心分析，2018年11月空气质量下降，“受供暖排放增加、气象条件不利和沙尘天气等因素影响”。
贺克斌在2018年12月27日亚洲清洁空气中心举办的2018中国蓝天观察论坛上表示，目前的减排程度还不足以摆脱气象条件对它的影响，也就是还没有达到脱钩的程度。他指出，在采暖季，规律性的气象条件会使扩散消纳污染物的能力下降30%左右，同时供暖会使地面的排放量上升30%左右，这一升一降使秋冬季的大气污染治理工作显得比较困难，也是人们能够直接感受到空气质量变化的一个典型时段。事实上，在相似的气象条件下，过去五年重污染的浓度是下降的，但下降的幅度还没有达到人们凭眼睛能够看出明显变化的程度。
“有朋友曾经问我，雾霾怎么又回来了”，贺克斌称，“大家有这个感受，原因是2017年留的印象比较好。”
2017年北京市空气质量显著改善，少不了“天帮忙”。北京市环保局在通报中指明其原因是，“持续的大气污染减排，叠加有利的大气扩散条件共同作用”。贺克斌也曾表示，2017年，北京市PM2.5年均浓度下降了15微克/立方米，这15微克里面，“人努力”大约占了70%，而“天帮忙”的贡献大约占了30%。
但“天帮忙”不常有。中国气象科学研究院把2017年11月气象条件和2018年做了对比，2018年气象条件变差30%以上。“即使排放量在去年基础上继续降了一些，由于气象条件也可以顶回来。”贺克斌说。
对于采暖季治霾“等风来”的说法，生态环境部环境规划院大气环境规划部副主任雷宇也在2018中国蓝天观察论坛上回应说，从长期来看，“等风来”不是一个主要的办法，“今天等到风，明天不见得有风。”
雷宇说，从2015年到2017年，原环境保护部对整个全国重污染天数进行过分析，重污染天数减少近20%。“所以我们不要只关注短期情况，一天内带来非常好的空气，一定是和风有关，关注长期的话，还是得看污染物减排的效果。”
距离清洁空气有多远？
2018年是中国大气治理转折之年，前衔“大气十条”第一阶段目标收官之年，后接新一轮蓝天保卫战。
结束五年长跑后，大气治理的模式发生了转变，而进一步的减排空间也有待探索。部分公众质疑2018年以来的治霾力度不如从前，采暖季以来的数次污染天气似乎成为依据。
那么，治霾力度真的减小了吗？新的减排空间又在哪里？蓝天行动该如何从1.0时代迈向2.0时代？
雾霾重来？
有公众认为，重污染天气是排放量增加所致。2018年下半年，一度有舆论称，环境政策因经济下行而放宽了。不过，该观点遭到官方否认。经多地调研，《财经》记者发现，环境治理模式正在发生转变，但并非单纯的放宽。
2017年秋冬季，部分地区为改善空气质量对大批排污企业采取关停、限产措施，“环保一刀切”饱受争议。2018年秋冬季大气污染治理攻坚行动方案明确指出，针对钢铁、建材、焦化、铸造、有色、化工等高排放行业，取消统一的限停产比例，由各地制定错峰生产时间，严禁采取“一刀切”方式。
此后，多地实施了差异化错峰生产，即对不同行业特点、地域特征、环保处理能力的企业实行不同程度的限产。根据《邢台市重点行业秋冬季差异化错峰生产绩效评价实施方案》，政府部门通过多项指标对名单内的企业进行评价，分为A、B、C三类。
这也就意味着，未来仍坚持挑战现有制度、违法违规运行的企业，要面对的环保罚金将越来越大；在环保升级改造上投资的企业则会通过增加企业竞争力等方式使企业获得收益。
在业内人士看来，这一转变是合理的，而非所谓放宽治理力度。保尔森基金会（美国）北京代表处执行主任莫争春认为，“一刀切”是临时性的行政命令，虽短期内对改善空气质量行之有效，但这种效果是不可持续的，中央政府的改变正是意识到了“一刀切”非长久之计。
既然地方未放宽治理力度，那么污染天数增加又如何解释呢？清华大学环境学院院长、中国工程院院士贺克斌并不同意2018年取暖季空气质量反弹这个说法，他强调，反弹受制于排放量和气象条件两个因素的影响。
据国家大气污染防治攻关联合中心分析，2018年11月空气质量下降，“受供暖排放增加、气象条件不利和沙尘天气等因素影响”。
贺克斌在2018年12月27日亚洲清洁空气中心举办的2018中国蓝天观察论坛上表示，目前的减排程度还不足以摆脱气象条件对它的影响，也就是还没有达到脱钩的程度。他指出，在采暖季，规律性的气象条件会使扩散消纳污染物的能力下降30%左右，同时供暖会使地面的排放量上升30%左右，这一升一降使秋冬季的大气污染治理工作显得比较困难，也是人们能够直接感受到空气质量变化的一个典型时段。事实上，在相似的气象条件下，过去五年重污染的浓度是下降的，但下降的幅度还没有达到人们凭眼睛能够看出明显变化的程度。
“有朋友曾经问我，雾霾怎么又回来了”，贺克斌称，“大家有这个感受，原因是2017年留的印象比较好。”
2017年北京市空气质量显著改善，少不了“天帮忙”。北京市环保局在通报中指明其原因是，“持续的大气污染减排，叠加有利的大气扩散条件共同作用”。贺克斌也曾表示，2017年，北京市PM2.5年均浓度下降了15微克/立方米，这15微克里面，“人努力”大约占了70%，而“天帮忙”的贡献大约占了30%。
但“天帮忙”不常有。中国气象科学研究院把2017年11月气象条件和2018年做了对比，2018年气象条件变差30%以上。“即使排放量在去年基础上继续降了一些，由于气象条件也可以顶回来。”贺克斌说。
对于采暖季治霾“等风来”的说法，生态环境部环境规划院大气环境规划部副主任雷宇也在2018中国蓝天观察论坛上回应说，从长期来看，“等风来”不是一个主要的办法，“今天等到风，明天不见得有风。”
雷宇说，从2015年到2017年，原环境保护部对整个全国重污染天数进行过分析，重污染天数减少近20%。“所以我们不要只关注短期情况，一天内带来非常好的空气，一定是和风有关，关注长期的话，还是得看污染物减排的效果。”
距离清洁空气有多远？
国际环保组织亚洲清洁空气中心中国区总监付璐认为，2013年至2017年，中国空气质量改善幅度远高于同时期其他亚洲发展中国家，大幅缓解了中国公众的呼吸风险，但中国城市要实现空气质量全面达标，仍面临多个挑战。
从PM2.5年均值这一指标来看，中国目前的标准是35微克/立方米，按照这个标准，全国尚有一半以上城市不达标。而世界卫生组织推荐的标准值更低，为10微克/立方米。
雷宇表示，如果中国能延续“十三五”期间对不同城市的PM2.5浓度下降要求，同时强化对重点区域的要求，京津冀及周边城市约在2030年前后实现PM2.5浓度达标。
根据贺克斌的分析，在强化减排和深度能源结构调整情景下，74个重点城市均可在2030年实现PM2.5达标，且有近六成的城市可以达到年均浓度低于25微克/立方米的世界卫生组织过渡期二级标准。
值得注意的是，五年间，臭氧成为唯一浓度不降反升的污染物，超标城市数量持续上升。亚洲清洁空气中心发布的报告显示，2017年，74个重点城市的臭氧平均浓度相比2013年升高了20.1%，首次超过国家标准，达到了167μg/m3；338个城市中的臭氧达标者从2015年的284个减少至229个；在长三角和珠三角，臭氧已经超越PM2.5，成为超标天数最多的首要污染物。
付璐表示，臭氧生成机制复杂，必须基于扎实的科学研究，制定有效的控制策略。因此，在臭氧污染加剧的地区，政府应尽快推进区域光化学监测网络建设与本地化模型系统的应用，制定各地的NOx和VOCs的最佳减排比例，加大VOCs的减排力度。
从长期目标来看，中国的环境治理工作不仅面临着空气质量达标的任务，也面临着在2030年左右实现二氧化碳达到排放峰值的气候治理任务。付璐认为，大气污染物和温室气体具有同根同源性，部分减排措施可以带来正向的减碳，优先选择这样的措施可以起到一举多得的效果。因此，协同控制的理念应在政策措施的制定和实施中落实。
气候变化管理职能已在新一轮机构改革后转到生态环境部。能源基金会(美国)北京办事处总裁邹骥认为，这项改革最核心的目标红利，是控制常规污染物及温室气体排放、促进绿色低碳发展的协同效益。
也有环保组织正在开展探索。联合国气候大会 COP24 期间，中关村创蓝清洁空气产业联盟和应对气候变化促进中心共同发起“C平方”计划，计划在未来 5 年内，选择若干具有显著协同效益的领域开展技术示范试点，最终实现超过10万吨的污染物减排和温室气体减排。
下一步该做什么？ 付璐介绍，城市的空气质量达标计划可分为五个步骤：确定达标的目标；研究城市的污染源是什么；制定减排政策和措施；落实政策和措施；后评估。只有经过不断的评估、调整达标计划，才有可能把自己的城市空气治理好。
付璐指出，大气治理政策和措施的制定很大程度上取决于每个城市自己的特点，但中国目前仅40座城市公开完成了污染源清单，还有很多城市不清楚自己的排放源在哪里，也就是尚未完成上述第二步。
而与此形成对比的是，部分城市自称遭遇瓶颈期：该做的都做了，下一步该做什么？
“现在很多地方说，把该做的都做了，真是这样的吗？”贺克斌说，他曾在汾渭平原、西南地区、长三角等地区看到很多类似情况，一些城市认为把该做的都做到了。实际上，这里面有信息错位，也包括对未来的科学技术产业、新经济的了解和研究还不太够。他认为，城市应该放开眼光去识别更多的减排可能性。
雷宇认为，接下去，各地首先需要识别哪些是该做而没有做的，比如柴油车攻坚行动、VOC攻坚行动，这些工作是前期做得不足的。此外，工业窑炉也存在治理空间，全国20余万台工业窑炉缺少行业标准，监管薄弱、技术落后。
《打赢蓝天保卫战三年行动计划》将2018至2020年中国大气治理思路升级为针对产业、能源、运输、用地的结构调整。付璐认为，这一转变切中了中短期内大气治理的要害，但也意味着治理难度的升级。
其一，燃煤污染中的民用散煤是治理中的“硬骨头”。目前“煤改气”和“煤改电”措施在京津冀取得了一定的减排效果，但也暴露出民众难以承受过高采暖费，依赖补贴施政造成地方政府财政负担过大的问题。机动车污染中的重型柴油车，也存在难点，如推进国三柴油车提前淘汰、保障合格柴油和尿素供应等。
其二，政府目前已将能源、产业和运输结构调整列为大气污染治理的根本之策。如何协调三大结构的调整，如何兼顾结构调整中各方的利益、处理好与民生密切相关的问题，也是结构调整待解决的难题。
《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》提出：3年内，实现全国铁路货运量较2017年增加11亿吨（增长30％）、水路货运量较2017年增加5亿吨（增长7.5％）、沿海港口大宗货物公路运输量减少4.4亿吨。力争到2020年大宗货物年货运量在150万吨以上的工矿企业和新建物流园区接入比例达到80％以上，沿海重要港区铁路进港率达60％以上。
2017年，道路运输行业共有营运货车1368万辆、2100万从业人员。“公转铁”、“公转水”短期内将对公路货运带来一定挑战。
“在这一次运输结构调整过程中，我们比较关心卡车司机会受到的影响，我们也在建议有关部门能够采取一些财政补贴、一些市场的手段，以及通过特殊人群照顾的手段减轻这方面的影响。”交通运输部规划研究院环境资源所所长徐洪磊在中国蓝天观察论坛上说，相应的政策正在制定过程中。
同时徐洪磊也建议，在以后的环境治理中，政府部门应该统筹考虑每一项环境治理政策可能带来的经济利益的调整。
原文链接
从PM2.5年均值这一指标来看，中国目前的标准是35微克/立方米，按照这个标准，全国尚有一半以上城市不达标。而世界卫生组织推荐的标准值更低，为10微克/立方米。
雷宇表示，如果中国能延续“十三五”期间对不同城市的PM2.5浓度下降要求，同时强化对重点区域的要求，京津冀及周边城市约在2030年前后实现PM2.5浓度达标。
根据贺克斌的分析，在强化减排和深度能源结构调整情景下，74个重点城市均可在2030年实现PM2.5达标，且有近六成的城市可以达到年均浓度低于25微克/立方米的世界卫生组织过渡期二级标准。
值得注意的是，五年间，臭氧成为唯一浓度不降反升的污染物，超标城市数量持续上升。亚洲清洁空气中心发布的报告显示，2017年，74个重点城市的臭氧平均浓度相比2013年升高了20.1%，首次超过国家标准，达到了167μg/m3；338个城市中的臭氧达标者从2015年的284个减少至229个；在长三角和珠三角，臭氧已经超越PM2.5，成为超标天数最多的首要污染物。
付璐表示，臭氧生成机制复杂，必须基于扎实的科学研究，制定有效的控制策略。因此，在臭氧污染加剧的地区，政府应尽快推进区域光化学监测网络建设与本地化模型系统的应用，制定各地的NOx和VOCs的最佳减排比例，加大VOCs的减排力度。
从长期目标来看，中国的环境治理工作不仅面临着空气质量达标的任务，也面临着在2030年左右实现二氧化碳达到排放峰值的气候治理任务。付璐认为，大气污染物和温室气体具有同根同源性，部分减排措施可以带来正向的减碳，优先选择这样的措施可以起到一举多得的效果。因此，协同控制的理念应在政策措施的制定和实施中落实。
气候变化管理职能已在新一轮机构改革后转到生态环境部。能源基金会(美国)北京办事处总裁邹骥认为，这项改革最核心的目标红利，是控制常规污染物及温室气体排放、促进绿色低碳发展的协同效益。
也有环保组织正在开展探索。联合国气候大会 COP24 期间，中关村创蓝清洁空气产业联盟和应对气候变化促进中心共同发起“C平方”计划，计划在未来 5 年内，选择若干具有显著协同效益的领域开展技术示范试点，最终实现超过10万吨的污染物减排和温室气体减排。
下一步该做什么？ 付璐介绍，城市的空气质量达标计划可分为五个步骤：确定达标的目标；研究城市的污染源是什么；制定减排政策和措施；落实政策和措施；后评估。只有经过不断的评估、调整达标计划，才有可能把自己的城市空气治理好。
付璐指出，大气治理政策和措施的制定很大程度上取决于每个城市自己的特点，但中国目前仅40座城市公开完成了污染源清单，还有很多城市不清楚自己的排放源在哪里，也就是尚未完成上述第二步。
而与此形成对比的是，部分城市自称遭遇瓶颈期：该做的都做了，下一步该做什么？
“现在很多地方说，把该做的都做了，真是这样的吗？”贺克斌说，他曾在汾渭平原、西南地区、长三角等地区看到很多类似情况，一些城市认为把该做的都做到了。实际上，这里面有信息错位，也包括对未来的科学技术产业、新经济的了解和研究还不太够。他认为，城市应该放开眼光去识别更多的减排可能性。
雷宇认为，接下去，各地首先需要识别哪些是该做而没有做的，比如柴油车攻坚行动、VOC攻坚行动，这些工作是前期做得不足的。此外，工业窑炉也存在治理空间，全国20余万台工业窑炉缺少行业标准，监管薄弱、技术落后。
《打赢蓝天保卫战三年行动计划》将2018至2020年中国大气治理思路升级为针对产业、能源、运输、用地的结构调整。付璐认为，这一转变切中了中短期内大气治理的要害，但也意味着治理难度的升级。
其一，燃煤污染中的民用散煤是治理中的“硬骨头”。目前“煤改气”和“煤改电”措施在京津冀取得了一定的减排效果，但也暴露出民众难以承受过高采暖费，依赖补贴施政造成地方政府财政负担过大的问题。机动车污染中的重型柴油车，也存在难点，如推进国三柴油车提前淘汰、保障合格柴油和尿素供应等。
其二，政府目前已将能源、产业和运输结构调整列为大气污染治理的根本之策。如何协调三大结构的调整，如何兼顾结构调整中各方的利益、处理好与民生密切相关的问题，也是结构调整待解决的难题。
《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》提出：3年内，实现全国铁路货运量较2017年增加11亿吨（增长30％）、水路货运量较2017年增加5亿吨（增长7.5％）、沿海港口大宗货物公路运输量减少4.4亿吨。力争到2020年大宗货物年货运量在150万吨以上的工矿企业和新建物流园区接入比例达到80％以上，沿海重要港区铁路进港率达60％以上。
2017年，道路运输行业共有营运货车1368万辆、2100万从业人员。“公转铁”、“公转水”短期内将对公路货运带来一定挑战。
“在这一次运输结构调整过程中，我们比较关心卡车司机会受到的影响，我们也在建议有关部门能够采取一些财政补贴、一些市场的手段，以及通过特殊人群照顾的手段减轻这方面的影响。”交通运输部规划研究院环境资源所所长徐洪磊在中国蓝天观察论坛上说，相应的政策正在制定过程中。
同时徐洪磊也建议，在以后的环境治理中，政府部门应该统筹考虑每一项环境治理政策可能带来的经济利益的调整。
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