香港船舶减排启示录
2013年07月25日
作者：吴家颖香港思汇政策研究所运输及可持续发展研究主管
原载于：《交通建设与管理》2013年7月刊
船舶污染
船舶运输及港口发展由来已久，对世界经济及贸易活动贡献良多，更被视为带动区域经济发展的重要元素之一。随着技术的突破和资金的投入，港口及航运业的发展一日千里，更新、更大的船舶陆续建成，港口的效率及吞吐量也不断提升。然而，船舶发动机组的设计，特别是吨位较大的远洋轮船，仍处于以柴油发动机为主的技术方向，这可能是由于柴油发动机产生的动力较大，运转度较低，比较适用于船舶的关系。可是，远洋轮船柴油发动机燃烧的是重燃油，根据目前国际海事组织公约规定，硫含量的上限为3.5%，远高于其他陆上主要燃料的硫含量，燃烧后所产生的二氧化硫和颗粒物等空气污染物对大气环境造成严重的影响。
空气污染物对人类的影响取决于多种原因，其中污染物排放源位置、污染物逸散方向，以及污染源附近的人口状况，关系非常密切。世界主要港口发展与城市发展一脉相连，港口的兴衰同时主宰了城市的命运。从地理位置上看来，港口是不少城市发展初期的中心点，但当城市需要更多空间进一步发展时，港口设施可多时候会迁到城市外围，以腾出宝贵的城市空间。不过，无论港口设施是位处城中心区或者是市郊地区，港口经常与居民住所非常接近，船舶及港口设施释出的空气污染物对邻近居民带来长期的健康风险，值得关注。世界卫生组织于2012年发表报告，把柴油发动机排放物界定为致癌物质。机动车和船舶是主要的柴油发动机排放源，管控船舶排放实在刻不容缓。
空气污染物对人类的影响取决于多种原因，其中污染物排放源位置、污染物逸散方向，以及污染源附近的人口状况，关系非常密切。世界主要港口发展与城市发展一脉相连，港口的兴衰同时主宰了城市的命运。从地理位置上看来，港口是不少城市发展初期的中心点，但当城市需要更多空间进一步发展时，港口设施可多时候会迁到城市外围，以腾出宝贵的城市空间。不过，无论港口设施是位处城中心区或者是市郊地区，港口经常与居民住所非常接近，船舶及港口设施释出的空气污染物对邻近居民带来长期的健康风险，值得关注。世界卫生组织于2012年发表报告，把柴油发动机排放物界定为致癌物质。机动车和船舶是主要的柴油发动机排放源，管控船舶排放实在刻不容缓。
船舶排放管控的国际经验
在欧洲和美国等地，陆上污染源的研究和管控工作经过长期努力，逐步取得了成果。由于陆上污染源得到初步的控制，欧美的空气质量管理机构进而开始对船舶及港口设备的污染问题进行研究，并编制了排放清单。在这基础上，美国和欧盟等地在过去十年相继推出政策措施和订立相关法规，大力管控船舶及港口的空气污染物排放。例如：美国洛杉矶港及长滩港联手在2006年推出《圣佩德罗湾港区清洁空气行动计划》，以保障公众健康为由，为船舶及港口减排订立了五年计划，包括清晰的减排目标、具体的减排措施及相关的财政需要。欧盟也发出指引，要求所有使用其成员国港口的船舶，包括内河船舶，在2010年1月1日起在靠泊后使用硫含量低于0.1%的船用燃料，并把换油的资料记录在航海日志中。
除个别政府机构及港口管理部门外，国际海事组织也陆续推出不同的政策和措施，以减少船舶的排放，当中包括上面提及的重燃油硫含量全球上限，以及船用发动机的氮氧化物排放标准。此外，国际海事组织也接受成员国申请成立排放控制区，规定船舶在指定范围内航行时必须使用硫含量更低的船用燃料。世界上目前有北海及波罗的海两个监管二氧化硫排放的管制区，以及包括以美国和加拿大沿岸海域为主的排放控制区。总结上述资料，可见目前船舶减排措施主要集中在几个方面：使用洁净的低硫油品代替重燃油、使用岸电代替燃油、使用尾气处理技术、设立排放控制区，以及船舶减速等。
在船舶及港口活动频繁的亚洲地区，各地政府对船舶排放反而缺乏监管，相关政策与法规极度落后于欧、美等地，这是空气质量管理工作方面的重大缺失。亚洲正逐步成为全球经济增长的火车头，区内港口及航运发展蓬勃。2011年，全球十大货柜港中亚洲独占其八。单是珠江三角洲，年货柜总吞吐量达6,100万标准箱，占全球吞吐量约12%。亚洲各地继续扩展港口码头设施，支持经济及贸易发展，预期船舶及港口排放对公众健康的影响只会有增无减。
除个别政府机构及港口管理部门外，国际海事组织也陆续推出不同的政策和措施，以减少船舶的排放，当中包括上面提及的重燃油硫含量全球上限，以及船用发动机的氮氧化物排放标准。此外，国际海事组织也接受成员国申请成立排放控制区，规定船舶在指定范围内航行时必须使用硫含量更低的船用燃料。世界上目前有北海及波罗的海两个监管二氧化硫排放的管制区，以及包括以美国和加拿大沿岸海域为主的排放控制区。总结上述资料，可见目前船舶减排措施主要集中在几个方面：使用洁净的低硫油品代替重燃油、使用岸电代替燃油、使用尾气处理技术、设立排放控制区，以及船舶减速等。
在船舶及港口活动频繁的亚洲地区，各地政府对船舶排放反而缺乏监管，相关政策与法规极度落后于欧、美等地，这是空气质量管理工作方面的重大缺失。亚洲正逐步成为全球经济增长的火车头，区内港口及航运发展蓬勃。2011年，全球十大货柜港中亚洲独占其八。单是珠江三角洲，年货柜总吞吐量达6,100万标准箱，占全球吞吐量约12%。亚洲各地继续扩展港口码头设施，支持经济及贸易发展，预期船舶及港口排放对公众健康的影响只会有增无减。
中国香港船舶排放管控之路
过去二十年，香港的空气质量一直为人所诟病。早期，香港政府集中处理发电厂及路面交通的排放问题。近年，船舶污染引起了各界的广泛关注，当中原因有二：（一）有关船舶排放的研究项目数量增加，包括外国及本地的研究，为政策讨论及制订提供了科学基础；（二）根据香港环保署最新的2011 年空气污染物排放清单，船舶已经超越其他污染源，成为二氧化硫、氮氧化物和颗粒物在香港的最大排放源头。
香港环保署委托顾问进行的香港船舶排放清单研究在2012年完成。研究结果显示，香港的船舶排放以远洋船的贡献最大，而在各类远洋船当中，货柜船的分担率高达八成。研究指出远洋船舶排放严重，对公众健康造成威胁，而船舶在靠泊以后的排放量高达总排放量约四成，因此香港独立智库思汇政策研究所连同十九家国际及本地船公司，在2011年1月推出了属自愿性质的「乘风约章」，进行泊岸后转用低硫燃料的计划，为期两年，以表示业界减排的意愿和决心。「乘风约章」的成员同时向香港特区政府及广东省政府要求区内统一立法，监管船舶排放。「乘风约章」于2012年12月底届满后已延长一年，延续了业界支持政府规制船舶排放的精神。
「乘风约章」成功之处在于透过民间智库与航运业界的自愿性合作，一方面引起了公众对船舶排放问题的关注，另一方面亦推动政府认真考虑制订船舶减排政策和措施，积极回应业界的诉求。参考外国的成功经验，自愿计划配以政府补助往往是推动强制性措施的第一步。有鉴于此，香港特区政府在2012年9月推出了宽减计划，向在香港参与泊岸转用低硫燃料的远洋轮船，减收一半港口设施及灯标费。在2013年1月，香港特区行政长官梁振英先生在施政报告中宣布，特区政府正筹备立法规定远洋船舶泊岸转油，并计划咨询航运业界后，在下一个年度提交法例草案到立法会进行讨论。同时，特区政府亦与广东省政府加紧探讨共同要求远洋轮船在珠三角港口泊岸时转用低硫柴油。
由于香港毗邻珠江三角洲，船舶排放的空气污染物影响着整个地区。因此，思汇政策研究所在2012年9月连同香港科技大学和香港大学发表了《健康有价︰珠江三角洲船舶排放管制方案》研究报告，估算了珠江三角洲地区远洋轮船的空气污染物排放量，污染物的扩散情况，以及对公众健康的影响。研究指出，珠江三角洲地区每年因远洋船舶二氧化硫排放造成的死亡个案为519宗。假如把其他污染物的影响一并计算，船舶污染所造成的死亡数字将不只于此。
思汇政策研究所的研究报告同时指出，在珠江三角洲水域设立排放控制区，规定船舶使用不高于0.1%硫含量的燃料,可令船舶排放造成的额外死亡数字减少91%，是保障公众健康的最有效方案。事实上，香港特区政府在2013年推出的《香港清新空气蓝图》明确指出，在珠三角成立排放控制区是区域船舶减排的长远目标。
香港环保署委托顾问进行的香港船舶排放清单研究在2012年完成。研究结果显示，香港的船舶排放以远洋船的贡献最大，而在各类远洋船当中，货柜船的分担率高达八成。研究指出远洋船舶排放严重，对公众健康造成威胁，而船舶在靠泊以后的排放量高达总排放量约四成，因此香港独立智库思汇政策研究所连同十九家国际及本地船公司，在2011年1月推出了属自愿性质的「乘风约章」，进行泊岸后转用低硫燃料的计划，为期两年，以表示业界减排的意愿和决心。「乘风约章」的成员同时向香港特区政府及广东省政府要求区内统一立法，监管船舶排放。「乘风约章」于2012年12月底届满后已延长一年，延续了业界支持政府规制船舶排放的精神。
「乘风约章」成功之处在于透过民间智库与航运业界的自愿性合作，一方面引起了公众对船舶排放问题的关注，另一方面亦推动政府认真考虑制订船舶减排政策和措施，积极回应业界的诉求。参考外国的成功经验，自愿计划配以政府补助往往是推动强制性措施的第一步。有鉴于此，香港特区政府在2012年9月推出了宽减计划，向在香港参与泊岸转用低硫燃料的远洋轮船，减收一半港口设施及灯标费。在2013年1月，香港特区行政长官梁振英先生在施政报告中宣布，特区政府正筹备立法规定远洋船舶泊岸转油，并计划咨询航运业界后，在下一个年度提交法例草案到立法会进行讨论。同时，特区政府亦与广东省政府加紧探讨共同要求远洋轮船在珠三角港口泊岸时转用低硫柴油。
由于香港毗邻珠江三角洲，船舶排放的空气污染物影响着整个地区。因此，思汇政策研究所在2012年9月连同香港科技大学和香港大学发表了《健康有价︰珠江三角洲船舶排放管制方案》研究报告，估算了珠江三角洲地区远洋轮船的空气污染物排放量，污染物的扩散情况，以及对公众健康的影响。研究指出，珠江三角洲地区每年因远洋船舶二氧化硫排放造成的死亡个案为519宗。假如把其他污染物的影响一并计算，船舶污染所造成的死亡数字将不只于此。
思汇政策研究所的研究报告同时指出，在珠江三角洲水域设立排放控制区，规定船舶使用不高于0.1%硫含量的燃料,可令船舶排放造成的额外死亡数字减少91%，是保障公众健康的最有效方案。事实上，香港特区政府在2013年推出的《香港清新空气蓝图》明确指出，在珠三角成立排放控制区是区域船舶减排的长远目标。
香港经验对内地港口的启示
香港特区政府计划立法规管远洋船舶泊岸转油，是以科学研究成果作为根据，与国际船舶减排方案接轨，并同时取得航运业界的支持。这是官、商、民三方合作的成功例子。香港带头以立法手段管理船舶排放，对国内其他港口提供了示范案例，为推动国家绿色航运及绿色港口事业，作出了正面的贡献。
可是，当香港对远洋船舶根据法规提出了更严格的燃料规格要求时，远洋船舶可能为求减省燃料成本，继续在国内港口燃烧硫含量较高的重燃油，甚至增加靠泊国内港口的次数，令国内的船舶污染问题变得更严峻，进一步威胁市民健康。因此，国家推出与香港步伐一致的法规管理船舶及港口排放，特别是推动广东省「先行先试」与香港接轨的政策，将为社会带来最大的减排效益。
国家的主要港口在过去十多年不断发展，取得了空前成就。上海港已经超越新加坡，成为世界上吞吐量最高的货柜港。除上海以外，香港、深圳港、宁波港、广州港和青岛港也分别进入了世界十强。国家的重点港口将会继续发展，在为国家经济发展做出贡献之同时，港口发展也急需评估对环境及公众健康所造成的影响，并做出相应缓解措施。上海港在2012年初完成了船舶及港口排放清单研究，目前正继续就减排策略及成效进行研究和讨论。国内其他港口也相继开展了与船舶排放相关的调研工作。根据香港的经验，船舶排放清单是减排政策的基石，这是刻不容缓的工作。
内地港口城市与香港主要不同之处是：空气污染物排放的重要源头仍是以火力发电厂、第二产业和道路交通为主，船舶排放的分担率依然相对偏低，这同时解释了减排政策力度不足的原因。然而，船舶减排措施日趋成熟，而且成效显著。因此，加大船舶减排力度实有助于改善港口城市和地区的整体空气质量，对政策制定者及市民大众来说，这是利多于弊的政策方向。
可是，当香港对远洋船舶根据法规提出了更严格的燃料规格要求时，远洋船舶可能为求减省燃料成本，继续在国内港口燃烧硫含量较高的重燃油，甚至增加靠泊国内港口的次数，令国内的船舶污染问题变得更严峻，进一步威胁市民健康。因此，国家推出与香港步伐一致的法规管理船舶及港口排放，特别是推动广东省「先行先试」与香港接轨的政策，将为社会带来最大的减排效益。
国家的主要港口在过去十多年不断发展，取得了空前成就。上海港已经超越新加坡，成为世界上吞吐量最高的货柜港。除上海以外，香港、深圳港、宁波港、广州港和青岛港也分别进入了世界十强。国家的重点港口将会继续发展，在为国家经济发展做出贡献之同时，港口发展也急需评估对环境及公众健康所造成的影响，并做出相应缓解措施。上海港在2012年初完成了船舶及港口排放清单研究，目前正继续就减排策略及成效进行研究和讨论。国内其他港口也相继开展了与船舶排放相关的调研工作。根据香港的经验，船舶排放清单是减排政策的基石，这是刻不容缓的工作。
内地港口城市与香港主要不同之处是：空气污染物排放的重要源头仍是以火力发电厂、第二产业和道路交通为主，船舶排放的分担率依然相对偏低，这同时解释了减排政策力度不足的原因。然而，船舶减排措施日趋成熟，而且成效显著。因此，加大船舶减排力度实有助于改善港口城市和地区的整体空气质量，对政策制定者及市民大众来说，这是利多于弊的政策方向。
