同呼吸 共防治--解读《大气中国2015》报告

《科学新闻》 (科学新闻2015年11月刊 政策)

 

 

大概是从2012年底的雾霾锁城开始，很多公众清晨醒来、上班途中的第一件事，就是在微信、微博上“晒蓝天”。特别是对生活在京津冀等大气污染较为严重的地区居民来说，“蓝天”像珍稀动物般，每遇必晒。

 

那么，三年后的今天，我国的大气污染问题是否得到改善？

 

11月16日，国际环保组织亚洲清洁空气中心（Clean Air Asia）发布了一份名为《大气中国2015：中国大气污染防治进程》的报告，对中国74个城市的大气污染防治情况进行了细致全面的盘点。

 

改善效果初显

距离《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）发布已有两年多，但全国各地在大气污染防治方面的落实情况如何。

 

为了全面了解中国城市的大气污染防治进展，亚洲清洁空气中心通过搜集公开资料、电话和实地访谈的方式，向京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市和计划单列市等74座城市的环保部门获取了“大气十条”自2013年9月实施以来至2014年底的空气质量数据、政策分解和实际落实情况。

 

令人欣喜的是，我国的空气质量改善效果已经初步显现出来。

 

报告显示，2013至2014年间，74个城市的细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）、二氧化硫(SO2)、氮氧化物（NOx）、一氧化碳（CO）5项指标均实现了平均浓度下降。6项污染物浓度全部达标的城市数量，也有所上升。

 

其中，三个重点区域的改善效果最为明显。以京津冀区域PM2.5为例，平均浓度同比下降至93微克/立方米，下降幅度为12.3%。不过，值得注意的是，在按照新环境空气质量标准（GB3095-2012，新标准）开展监测的74个城市中，2014年，仍然有近九成城市（66个）空气质量不同程度超标，主要污染问题是颗粒物污染。

 

与其它5项污染物相反，臭氧（O3）成为唯一不降反升的污染物。

 

在调研中，亚洲清洁空气中心发现，臭氧浓度整体略有上升，而且作为首要超标污染物的天数持续增加。2014年，74个城市臭氧平均为145微克/立方米，同比上升4.3%；达标城市比例为67.6%，同比下降9.4%。以珠三角地区为例，珠三角地区的整体空气质量较好，被认为最有望首先达到新标准，但是臭氧污染已经成为困扰该区域的主要问题。

 

“大气污染防治行动计划重点突出了以PM2.5下降为目标，减排的一次污染物包括了形成臭氧的主要前体物VOC和氮氧化物。下一阶段实施中，应更加注重多污染物协同减排。” 清华大学环境学院院长、亚洲清洁空气中心董事贺克斌教授告诉《科学新闻》。

 

从空气质量指数（AQI）来看，京津冀及周边地区是空气污染的“重灾区”，2014年优良天数最少的10个城市几乎全部集中在京津冀及其周边地区，其中有8个城市位于河北省。除了京津冀及周边城市，东北、中部与西南城市群中的部分城市情况也不容乐观，哈尔滨、沈阳、西安、武汉、合肥、成都等城市2014年PM2.5年均浓度均为国家二级标准2倍以上。

 

城市距离达到新标准的要求任务艰巨，任重而道远。

 

政策战略转变

在空气质量改善的背后，是“大气十条”指导下大气污染防治政策和目标的战略性转变。

 

“大气污染控制及目标的制定和实施，要同时兼顾社会经济发展实际和目标、大气污染的社会经济和人群健康损失和影响以及污染控制成本、民众对于环境及其社会经济各方面的现实意愿等诸多方面。”北京大学环境科学与工程学院教授张世秋向《科学新闻》指出，“现实中，空气污染带来的人群健康和社会经济影响的综合社会成本，以及污染控制的效益尚未很好地纳入到空气污染治理决策过程中，导致地方的污染防控路线不清、措施不明。”

 

首先，是大气污染防治目标由“量”向“质”的转变。我国大气污染防治工作的目标实现了从控制污染物排放总量到改善空气质量的重大转变。

 

“大气十条”首次明确提出了分区域的空气质量改善目标，要求到2017年，地级及以上城市PM10浓度比2012年下降10%以上，京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别下降25%、20%、15%左右。

 

为此，各个城市在其发布的大气污染防治行动计划中均提出了空气质量改善目标，设定了目标年相对基准年的浓度下降比例，或污染物浓度的目标值。2013~2014年的调查数据显示，重点区域均实现了设定的污染物浓度下降考核目标。

 

但值得注意的是，目前各级政府所设定的2017年目标与国家二级标准规定的浓度限值还有一定距离。因此，报告指出，“国家与各省市政府在未来仍需制定中长期达标路线与相应的达标策略，确保大气污染防治的最终目标得以实现”。

 

其次，“大气十条”强调区域共同推进大气污染治理。在该政策引导下，京津冀与长三角区域先后建立了区域协作机制。这是我国在区域层面首次突破地方之间的藩篱，以建立长效与常规的合作机制。

 

2013年，京津冀及周边地区大气污染防治协作机制成立，包括设置行政机构、建立会议机制、出台实施区域政策措施、建立信息交流与共享机制、搭建区域污染预警与应急平台、环评会商、联合执法与专项协作、成立专家委员会。2014年，长三角区域大气污染防治协作机制正式启动，建立起“会议协商、分工协作、共享联动、科技协作、跟踪评估”五个工作机制。

 

此外，我们可以清晰地看到，在国家行动计划、区域实施细则与城市行动计划中，多污染物多污染源协同控制成为主要策略，煤、车、油则是减排措施的三大核心。

 

数据显示，2014年全国煤炭消费总量相对2013年下降2.9%，是近15年来首次实现负增长。2014年1~11月，全国共淘汰黄标车及老旧车611.34万辆，提前超额完成全年淘汰600万辆的任务。2014年全国按计划全面供应国四车用汽柴油，北京、天津、上海、江苏、广东、陕西等地率先供应国五车用汽柴油，以解决长期以来车油不匹配的难题。

 

2014年，国家层面要求石化、有机化工、表面涂装、包装印刷等行业实施挥发性有机物的综合整治工作，城市将治理的重点落在了石化行业的油气回收和泄露检测与修复（LDAR）的试点。同时，国家层面要求开展工程机械等非道路移动机械和船舶的污染控制，30余座城市在本市的大气污染防治行动计划中也对此提出了要求。

 

重视科学决策

伴随着新标准的发布及其在重点城市与区域的提前实施，我国的环境空气质量监测实现了蛙跳式的跃进。

 

到2014年底，全国338个地级及以上城市的1436个监测点位已全部具备实施新空气质量标准的监测能力，京津冀、长三角、珠三角区域空气质量预报预警平台也已基本建成。

 

“底数不清”一直是困扰我国城市大气污染防治工作的最大难题之一。

 

进入大气治理攻坚阶段的“国十条”时代，科学决策与精细化管理不断被提出与强调。因此，大气颗粒物污染来源解析与源清单的编制目的就是要摸清污染来源。只有依据可靠的研究成果与源排放信息，才能有的放矢制定减排策略，进行科学决策。

 

为此，环境保护部在2013年发布了《大气颗粒物来源解析技术指南（试行）》。到2014年底，已有北京、上海、广州等少数大城市基于长期的科研工作积累，率先完成和发布了PM2.5源解析结果。

 

北京与上海的源解析结果都揭示，城市机动车污染、区域传输、燃煤是空气质量问题的三大症结。这为淘汰黄标车与老旧车辆、车辆排放标准与油品升级、控制燃煤消费总量、划定禁燃区、区域联防联控等关键措施的制定实施提供了科学基础，也可用于评估控制效果。

 

2014年环保部发布了4项清单技术指南，包括大气细颗粒物一次源、挥发性有机物、氨的源排放清单编制工作所涉及的污染源分类分级、排放系数与活动水平数据。

 

在此之前，北京、上海等地已经基于自身的管理需求，具备了污染源清单基础：早在2003年就建立了首版排放清单，十年间基于科研项目的支撑持续做了4次系统性更新；而北京是首个将源清单编制纳入环保常规工作的城市，形成了适合自身特点和需求的规范化工作方案与技术规定。

 

但是，绝大部分省市受制于技术能力不足、人力与资金资源短缺、数据可得性较差等因素，尚未建立起服务于空气质量管理的本地源清单。此后，环保部还将通过城市试点的方式，逐步推动源清单变质在城市层面的落实。

 

报告发现，与重点区域、尤其是东部领先城市相比，东北、中部与西南城市群的整体能力水平还不足。东部发达城市的政策更为细致、治理措施更为丰富。以北京和上海两个城市为例，由于两个城市在大型活动举办的空气质量保障工作方面的经验积累，加上中央资金支持、和政府相关部门人员意识较高，整体的空气质量管理能力遥遥领先。

 

“我们在调研中发现，东北及中西部城市的环保部门都表示大气难治，一是缺乏科学指导，对于如何有效组合多种政策措施达到最佳治理效果并不清楚，二是来自地方政府发展经济的压力更大。”亚洲清洁空气中心中国区总监付璐向《科学新闻》表示。