亚洲清洁空气中心

作者：亚洲清洁空气中心分析师王秋怡

来源：中国环境报

2022年6月，山东省出台了《山东省高耗能高排放建设项目碳排放减量替代办法》（以下简称“办法”），提出拟建项目新增碳排放量，需由其他途径落实替代源，减少碳排放量。

当前全国还有更多省市正在谋划能耗“双控”向碳排放“双控”转变。各地此前在能耗“双控”和产能替代方面存在哪些问题值得注意？碳排放减量替代面临哪些挑战？碳排放“双控”将对“两高”行业产生哪些影响？笔者围绕上述话题进行了探讨。

向“碳”双控转变，山东瞄准“两高”行业

山东是全国的工业大省，高耗能产业多。2020年，山东省六大高耗能行业企业数量占全省企业总数的26%，高耗能企业为全省企业利润贡献达到40%。偏重的工业结构伴随着控制碳排放总量和持续推进大气污染治理的巨大压力。2018-2020年期间，山东省进行了能源、产业、交通方面的结构调整，使得主要污染物排放量大幅度降低，一系列行动对PM2.5的改善直接贡献率达37.5%。2021年山东PM2.5进入“30+”阶段，但全省的PM2.5和臭氧浓度尚未达标，减污降碳任务依然艰巨。

在此次《办法》出台之前，山东省已经公布了一系列针对高耗能产业减污降碳的相关方案措施，其中2022年初山东提出“两高”项目“五个减量替代”的要求，即产能、煤耗、能耗、碳排放、污染物排放等五个方面的减量替代，其中产能、煤耗、能耗、污染物排放等管理办法相对成熟，此次《办法》的出台，填补了没有碳排放减量替代的政策空白。

夯实碳减量替代基础碳数据质量有待提升

建立全面科学的碳排放核算体系、获取准确的排放数据是推动碳“双控”的基础。在此前山东省公布的一系列针对高耗能产业的政策方案中，2022年3月发布的《关于“两高”项目管理有关事项的通知》提出要有效提高“两高”行业信息化、精确化监管水平。从建设全省行业电子监管平台入手，对“两高”行业企业在产能、能耗、碳排放等数据实时在线监测，在此基础上逐步建立能耗、煤耗、碳排放监测与评价体系，开展企业能耗、煤耗、碳排放核算评价工作。

在各大“两高”行业全面正式开展碳核算前，全国碳市场的启动让火电行业首先大范围开展了碳核算工作。与其他“两高”行业相比，火电行业的碳核算难度相对较低，但就目前披露的情况看仍存在许多问题，主要体现在数据质量良莠不齐，部分企业数据造假、篡改报告的情况时有发生。

客观上，目前碳核算的科学性、规范性待增强。目前国内碳市场内大多数企业采用排放因子法进行碳核算，对于化石燃料燃烧排放，其中关键的“排放因子”可以使用企业自测值或标准提供的缺省值。但企业在实际运行中因为地域、燃料、生产流程的不同，自测值、实际值与标准提供的缺省值之间可能存在较大差异，导致核算结果不够准确。

中国电力企业联合会专职副理事长王志轩认为，在全国碳市场启动初期，不宜采用高限值政策。对未实测碳元素含量的煤电企业采用惩罚性高限值不科学、不准确，碳排放量核算的科学性和规范性还需增强。

主观上，企业对核算的认识和重视度有待提升。目前国内碳市场、碳核算对于一些企业来说仍是新鲜事物，当企业对碳核算重要性认识不足，又要面临高额的碳市场履约成本时，容易产生数据造假的动机，被动应付碳减排。有调查发现，与公用电厂相比，自备电厂相关从业人员对于碳市场、碳排放数据的认识有限。此前被通报伪造数据、编制不实报告的某公司既是“两高”行业企业，也同时以“自备电厂”的身份参与全国碳市场。

全国碳市场纳入其他“两高”行业后，能源品种、核算环节都将增多，意味着保证核算准确性将面临更大挑战，而碳核算数据不仅适用于企业在碳市场上的交易，也会贯穿碳达峰碳中和过程中的各个环节，除了加强监管、提高企业的认识水平外，从目前开展碳监测评估试点的情况来看，碳监测的加入有望对建立全面科学的碳排放核算体系起到一定辅助作用，包括推动完善核算体系，支撑排放因子本地化更新，对核算结果进行校核。

落实减量替代避免偷梁换柱

减量替代是结构调整的重要手段。“十三五”期间，产能减量替代是地方实践能耗“双控”主要方式之一。然而通过近期的中央生态环保督察，暴露出各地在落实产能减量替代过程中存在一系列问题，主要是近几年区域削减措施中存在削减来源底数不清、落实责任主体不清、监管要求不明确等问题，导致削减来源重复替代、虚假替代、落实情况监管困难。今年4月，中央生态环境保护督察组在工作中发现河北邯郸的一些钢铁厂利用早前违规建设但并未建成投产的项目顶替化解过剩产能，以及将早应淘汰产能违规用于产能置换。梳理发现，督察组通报的典型案例中涉及存在偷梁换柱问题的省份包括吉林、山东、安徽、辽宁、江西、山西、河南等，其中不少通报案例中的城市本身工业结构偏重，生态环境质量不佳，特别是空气质量长期在全国处于倒数位置。

在从能耗“双控”向碳“双控”转变的过程中，应当认识到，与过往的产能等替代相比，碳排放的替代更加“无迹可寻”，碳减排成效的评估难度更大，这也对日常对碳减排的监督提出更高要求。如何通过技术和监管双管齐下，避免碳减量替代出现此前能耗控制、产能减量替代中出现的弄虚作假问题，应当成为重点关注的问题。

碳“双控”背景下有序协调产业转移不可少

此次山东《办法》的出台，意味着在山东新建高耗能项目难度进一步加大。随着东部地区，特别是大气污染重点防治区域内更多限制措施的出台，成本差异势必会驱使更多高耗能产业向西部转移。去年12月，工信部等十部委联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》，提到在满足产业、能源、碳排放等政策的条件下，支持符合生态环境分区管控要求和环保、能效、安全生产等标准要求的高载能行业向西部清洁能源优势地区集聚，但同时也强调要严格实施产能置换办法，坚决遏制“两高”项目盲目发展。实际上，中国的高耗能产业已经呈现出“东减西增”的趋势。从2012年至2019年区域高耗能产业碳排放的年平均增长速度看，东部地区增速仅为0.51%，而西部地区增速达2.29%。

在碳排放“双控”的背景下，西部地区承接高耗能产业有一定的自身优势，特别是西部地区丰富的风、光、水等可再生能源被视为助力高耗能产业降碳的关键。但也要看到，可再生能源的不稳定性、部分地区在现有“两高”项目上存在监管漏洞，以及当前部分西部省份碳排放强度和碳排放增长率较高等情况，都可能阻碍西部地区“低碳化”承接“两高”项目。如果降低门槛盲目上马形成路径依赖，可能制约后续经济结构的优化调整和减污降碳的持续推进。

图1：全国31省区市碳排放强度及变化数据来源：全球实时碳数据

“两高”项目的转移不是简单的企业搬迁，更不是落后产能的转移，考虑到东西部的经济发展水平、能源结构差异，需要从“降碳”出发做好顶层设计，因地制宜地通过碳指标的设置和分配促成“两高”项目的有序转移，最终完成可再生能源与高耗能产业在空间上的配套重组与协同发展。

碳“双控”促“两高”行业绿色高质量发展

在此前能耗“双控”的大背景下，不少“两高”行业企业已经在压减产能、提高能效方面取得进展。最近生态环境部等7部门印发的《减污降碳协同增效实施方案》再次强调坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。

从山东省发布的一系列针对“两高”行业的政策来看，在未来一段时间内，山东在继续坚持对“两高”行业能耗控制的同时，将会进一步探索行业碳减排的新模式推动倒闭“两高”企业转型升级，并通过搭建监测平台，获取数据作为碳减量替代的重要支持。

全国层面上，建立从能耗“双控”向碳“双控”过渡的考核机制，特别是结合此前能耗“双控”实践中的经验教训，继续完善碳排放数据核算体系，提高数据质量。通过相关碳“双控”考核指标的设计与分配，促使各地政策向可再生能源项目倾斜，进一步统筹规划高耗能产业的布局，推动各地产业结构优化和转型升级，真正做到以“双碳”目标统领节能减排工作，推动“两高”行业实现绿色低碳高质量发展。

山东试水 “两高”行业如何迈向碳双控