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什么是成本效益分析?如何助力空气质量管理科学决策?

2022年08月08日
近年来,我国大气污染治理力度之强以及空气质量改善速度之快前所未有。随着蓝天保卫战的深入推进,促进减排的力度和难度都在不断加大,意味着未来相关措施与技术的投入和成本也将高于以往。在减污降碳协同增效的新形势下,需要识别较低成本的治理策略和技术路径,从而推动低社会成本、兼具效率和公平的综合决策。成本效益分析作为一种政策评估方法,可以帮助决策者权衡公共政策的成本和效益,提供独立的经济分析证据。

成本效益分析在空气质量管理中的国际应用

成本效益分析在公共决策中的应用最早可追溯至19世纪法国的基础设施项目评估,随着世界银行、经合组织和联合国等国际组织广泛将其运用于项目评估,欧美国家和地区也相继在重大环境政策评估时开展成本效益分析。美国政府在1981年要求任何新法规或政策颁布前必须开展成本效益分析来估算此政策所产生的重大成本或经济影响。

成本效益分析在美国空气质量管理领域的一项重要应用是对1990年发布的《清洁空气法案修订案》的成本和效益评估。主要目的是向政府决策部门和公众提供公开的、全面的、最新的、经同行评议认可的社会效益和成本的信息,包括公众健康和福祉以及生态改善效益,以及这一法规对美国宏观经济的影响。美国环保局提出评估结果也有助于支持空气污染治理投资的决策,此外,评估工作本身也具有方法实践的示范作用。

《清洁空气法案修订案》的前瞻性成本效益分析,反映的是法案颁布后实施的,或预期可能实施的减排措施的相关成本与效益,及其对宏观经济产生的全局性影响。

成本评估针对的是减排措施和技术的年均直接成本,也就是企业投入减排带来的成本增量变化,包括减排措施与技术的投入、运营和维护成本等。对直接成本的估算采用了两种方法,分别是基于设施减排成本的单位成本法和基于优化减排路径的优化成本法。前者是基于法案要求的特定减排措施/技术要求来计算单位减排成本;而后者则是在特定目标下,基于成本最小化的减排路径来计算成本,有助于识别更划算的减排策略。此外,对成本的评估还纳入了减排措施经验积累带来的学习曲线效应的理念,也就是说,随着减排措施和技术的推广和普及,特定技术的成本会逐步降低。

效益评估最主要的部分是健康效益的评估及其价值货币化。大量针对环境政策和相关项目的经济分析结果表明,其带来的健康效益通常是总效益最重要的组成部分。以美国开展的多次政策经济评估结果来看,健康效益占到总效益的比例均在九成以上。除健康效益外,评估还对生态效益进行了定量分析,包括近地面臭氧暴露减少带来的森林、农作物增产效益,降低颗粒物浓度提高的休憩和住宅的能见度的效益以及减少酸沉降带来的建筑和结构材料损失减少。

成本效益比较的就是减排措施的直接成本,以及减排带来的健康效益、环境生态效益。美国《清洁空气法案》及标准修订经济分析的多次结果表明,相关法规、政策及标准可带来的效益往往数倍于成本。以《清洁空气法案修订案》前瞻性经济分析为例,估算年减排成本约650亿美元,经济效益近2万亿美元,其中由避免过早死亡获得的健康效益占总效益的绝大部分,约1.8万亿美元。对比成本与效益,效益超过成本的30倍左右。

除直接成本与收益外,减排政策也会对宏观经济产生一系列相关影响,包括GDP、经济结构、家庭福祉、就业等。需要强调的是,清洁空气政策对于宏观经济的影响并非只有负面,空气污染减少可以降低医疗支出,减少过早死亡和发病风险,从而增加劳动力资源。同时,治理措施也会带来环保领域相关就业机会的增加。

我国空气质量管理领域应用成本效益分析的挑战与建议

在空气质量管理领域开展成本效益分析,对数据和方法本地化的依赖程度很高。例如,在估算健康影响时,需要基于污染物暴露水平和健康终端的暴露反应关系函数;在对过早死亡或疾病等健康影响进行货币化时,需要采用统计寿命价值或规避疾病的支付意愿等。

考虑到我国与欧美等发达国家之间存在的诸多差异,类似参数的获取不能够直接使用欧美国家的经验值,而需依赖于大量本地化的科学实证研究成果。在计算减排成本时,我国不同地区、行业与减排措施的单位减排成本相差也很大,并且随着时间推进和技术发展而产生动态变化。这些关键参数的获取、完善和更新有赖于大量的行业研究与调研工作开展。

由于成本效益评估覆盖范围广,分析方法和步骤复杂,开展跨学科、跨领域的合作至关重要,且对结果进行相应的不确定性分析也必不可少。开展跨学科、跨领域的合作可以在研究方法和数据基础上博采众长,以减少不确定性。而在开展不确定性分析时,要对各个分析步骤中重要的不确定性来源和对结果的影响幅度加以识别,并尽可能使用不同的假设和模型方法进行替代分析,将分析结果与主要结果进行比较,以提供置信度和更多的潜在深入研究方向并在后续工作中解决。

作者:万薇 卞蕾 衷楠 王思

作者单位:亚洲清洁空气中心

来源:中国环境报

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