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严格船舶排放控制区监督管理 实现空气质量改善和船运可持续发展双赢
发布时间:2016-07-05 10:26
 
       上海市交通委、上海海事局2月发布了《关于上海港实施船舶排放控制区的通告》,规定自2016年4月1日起,上海市将要求船舶靠岸停泊期间使用硫含量≤0.5% m/m的燃油。此前,交通运输部颁布的《珠三角、长三角、环渤海(京津冀)水域船舶排放控制区实施方案》(以下简称“ECZ方案”)要求于2017年1月1日起,包括上海港在内的11个核心港口区域内的船舶靠岸停泊期间应转用低硫油;有条件的港口可提前实施。2016年4月1日起,长三角区域将率先实施减排[i]。根据ECZ方案,2018年1月1日,中国三大港口区域(长三角、珠三角和环渤海区域)的所有港口都将实施该规定。2019年开始,进入划定的ECZ(三个区域海岸线外12海里水域内)的所有船舶应使用硫含量≤0.5% m/m的燃油。

       一般远洋船使用的燃料油含硫量是ECZ要求的五倍。船舶因此成为上海、深圳等港口城市主要的空气污染源。以前船舶废气排放全没有规定和标准,而预计按照交通运输部颁布的ECZ方案2019年的要求实施后,即进入划定的ECZ所有船舶使用硫含量≤0.5% m/m的燃油,船舶的一次细颗粒物(PM2.5)和硫氧化物(可形成二次颗粒物)排放率可以分别减少达60% 和近80% ,这将极大改善这些港口城市的空气质量。[ii]

停靠在比利时安特卫普港的集装箱船——安特卫普港位于欧洲北海排放控制区内,从2015年1月起所有进入欧洲北海和波罗的海排放控制区范围内和停靠在区内港口(如安特卫普港)的船只均需转用0.1%硫含量的燃料。

       与所有法规政策一样,只有严格ECZ的监督管理,对所有船舶一视同仁,才能够实现方案所预期的减排效果。因此,制定严格的监督管理计划对于创造公平的竞争环境至关重要,这样才不会将遵守规定的船公司置于不利的境地。另外,严格ECZ的监督管理可以极大促进区域内空气质量的提升。当交通运输部于2019年底前评估控制措施实施效果时,可以为进一步收紧船舶排放控制要求提供有力的证据。
    
       尽管中国以前未对船舶废气排放进行规定,但并不意味着中国需要从零开始设计监督管理计划。国际海事组织(IMO)已建立了欧洲的北海、波罗的海硫排放控制区,以及北美(美国和加拿大)和美国加勒比海的排放控制区。船舶在IMO设定的这些控制区内航行时必须使用硫含量不高于0.1%的燃油。美国、加拿大和欧盟均制定了相应的监督管理计划。除了IMO设立的排放控制区,中国香港和美国加州多年来也针对船用燃油硫含量出台并成功实施了地方标准和规定。本文总结了上述国家和地区监督管理船舶转用低硫油的经验教训,供国内相关部门和机构参考。

1.  提高上船监督检查的频率,这样更容易发现使用不合规燃油的船舶

       根据现在的油价,每吨含硫量0.5%的船用燃油比高硫油贵约人民币1100 元。当油价较高时,该差价会更大。如果违规被抓住的机率较小,在较大的成本差异的驱使下,船东或船舶运营企业会更倾向使用不合规的燃油。2015年前,欧盟成员国抽查船舶燃油使用情况的比例仅有0.1%。据报道,有一半被抽查的船舶违规使用高硫油[iii]。2015年,北海和波罗的海区域的欧盟成员国将检查比例提高至约为到港船舶的10%。检查人员还对大概13%的抽查船舶抽取了油样,从船舶燃油系统中取样是为了检查船舶真正使用的燃油的含硫量。这样严格的检查使得船舶运营企业或船东很难“作弊”。

       船舶检查和抽取油样的比例提高后,2015年仅发现5%被检船舶未按照规定换油,与2014年50%的违规率相比是显著的进步。此外,越来越多的国家正在研究使用遥感技术对高排放的船舶进行排查,如丹麦、德国、比利时和瑞典。遥感检测的结果可帮助执法人员更好的针对最可能违规的船舶进行检查,从而使得人力和其他资源得到更有效的利用。开展了遥感检测的国家发现其区域内船舶违规率比其他欧盟国家要低,约为2-3%[iv]


位于德国汉堡港附近的遥感监测站——该站位于进出汉堡港的航道旁,执法人员用遥感设备监测船舶排放的废气,以评估船上使用的燃料是否满足欧洲北海排放控制区0.1% 硫含量的要求。

       为严格ECZ的监督管理,中国可参考欧盟的案例,明确要求检查船舶和抽取油样的比例,也可以考虑试用遥感检测技术来监测船舶废气排放。

2.  违规处罚高,才能够防止船东或船舶运营企业屡次违规

       即使被发现违规的概率较高,但如果合规的成本比违规成本要高,船东或船舶运营企业也可能选择缴纳罚款,继续使用不合规的燃油。因此,设置较高的处罚可对企业起到有力的威慑作用。已实施船舶转用低硫油规定的国家和地区采用的一系列处罚措施包括罚款和非经济处罚,如扣留船舶或拘留、监禁等。

       美国《船舶污染防治法案》规定,违规船舶将受到最高每天4万美元的罚款。但是,如果某船舶涉嫌违反规定,美国海岸警卫队有权扣留船舶进行调查。对船东而言,扣留船舶造成的经济损失远高于每天4万美元的最高罚款。美国海岸警卫队曾经扣押过涉嫌违法排放的船舶,因此船东或船舶运营企业普遍认为美国对排放控制区的监督管理是非常严格的。
香港是另一个对违法使用高硫油处罚较高的城市案例。香港政府于2015年7月开始强制要求船舶泊岸换油。香港的规定与上海即将实施的要求一样,船舶靠岸停泊时必须使用含硫量不高于0.5%的燃油。如果有船舶违规,一经定罪,船东、船长或船舶代理商不仅将被处以最高20万港元的罚款(约合人民币16.8万元), 还可能被处以6个月监禁。船东和船舶运营企业认为追究刑事责任和监禁是非常高的处罚。据报道,目前香港到港船舶的违规率很低。

       中国《大气污染防治法(修订)》(以下简称“大气法”)第一百零六条要求“违反本法规定,使用不符合标准或者要求的船舶用燃油的,由海事管理机构、渔业主管部门按照职责处一万元以上十万元以下的罚款”。根据《船舶排放控制区监督管理指南》,除了罚款,执法人员还可以扣留船只进行检查或要求船舶纠正违规行为。罚款的最高金额已有了大气法这一明确的法律依据,在此基础之上,执法人员还可以在某船公司或某艘船严重违规的情况下对船只进行扣押,如多次违规或船上完全未装载合规燃油,从而加重对违规的处罚,以起到更大的威慑作用。

3.  确保船用燃油的质量

       为保障ECZ的顺利实施,除了要确保船上使用合规燃油,还需确保合规燃油的供应充足。在美国,由环境保护署(环保署)牵头对岸上船用燃油供应商进行检查,而海岸警卫队则牵头负责船上检查。环保署制定了一套全面而详细的油品质量保障计划,其中包括美国本土供应的船用燃油。环保署的工作是为了保障船舶营运企业能在本地买到合规的燃油。据报道,美国岸上供应的船用燃油合规率很高(符合排放控制区规定和美国联邦船用燃油标准)[v]。香港环保署同样会定期开展船用油品质量的监督检查,以保证在香港销售的船用燃油符合香港本地和 IMO 的规定。

       中国刚修订的大气法明确了国务院交通运输主管部门在ECZ方面的权限,但对于船用燃油供应商的检查要求尚不明确。大气法第一百零三条规定质量监督和工商行政管理部门有权处罚生产和销售不符合标准的船用燃料的企业和个人。但大气法并未详细列明两个部门的分工。另外,近几年来,地方惯例是由质量监督和环境保护主管部门联合执法来检查机动车和非道路机械燃油的质量。因此,明晰质量监督、工商行政管理和环境保护部门之间的职责和权限有助于保障中国出售的船用燃油符合ECZ和国际燃油质量的标准。
 
严格ECZ的监督管理可以改善空气质量

       严格实施船舶排放控制区规定的国家都实现了空气质量的显著提升。例如,2015年开始,排放控制区对船用燃油含硫量的规定从1%降到0.1%后,丹麦Anholt 岛(进出波罗的海主要航线附近的一个岛屿)的二氧化硫浓度降低了60%;欧洲最大港口荷兰鹿特丹港区附近的二氧化硫浓度降低了20%;加拿大西部维多利亚一个邮轮航运枢纽附近的空气质量达到2006年有监测数据以来的最好值[vi]。排放控制区对于PM2.5影响的研究还在进行中,初步结果显示美国西海岸PM2.5浓度降低的范围不仅局限在港口附近,距离港口几百英里外的区域也发现了PM2.5浓度下降。[vii]

       船舶排放控制区规定的颁布是中国实现空气质量改善和船运可持续发展双赢的重要一步。如规定能够严格实施,重点港口的居民将能呼吸到更清洁的空气。美国、欧盟和其他地区的宝贵经验可以帮助中国制定严格的监督管理计划,以充分实现ECZ的效益。



[i]冯其予,长三角4月1日起率先实施船舶排放控制管理, 经济日报, 2016年2月2日, http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/02/content_5038209.htm (最后访问时间2016年3月16日).
[ii]李继成, 4月起停靠沪港船舶需用低硫油 PM2.5减排约10%,澎湃新闻, 2016年2月20日, http://sh.eastday.com/m/20160220/u1a9225967_K28160.html (最后访问时间2016年3月16日).
[iii] Crystal Chan, “ECA cheating uncovered”, IHS Maritime 360 website, 2014年10月6日, http://www.ihsmaritime360.com/article/14862/eca-cheating-uncovered (最后访问时间2016年3月12日).
[iv] Unni Einemo, “EU sulfur rule non-compliance about 5% in 2015: EMSA”, Bunkerworld, http://www.bunkerworld.com/news/EU-sulfur-rule-non-compliance-about-5-in-2015-EMSA-141030 (最后访问时间2016年3月9日).
[v] 2016年3月4日与美国环境保护署 Phil Brooks的对话.
[vi]Unni Einemo, Danish air quality measurements confirm positive ECA impact”, Bunkerworld, 2016年2月16日, http://www.bunkerworld.com/news/140819?tag=1-198694-145899173-0-BW(最后访问时间2016年2月17日). Rotterdam port: pollution by ships is falling, Green4sea, 2015年7月17日,
http://www.green4sea.com/rotterdam-port-pollution-by-ships-is-falling/.
Nick Jameson, “Port's air quality 'best for almost a decade'”, Sustainable Shipping, 2015年10月5日, http://www.sustainableshipping.com/news/Port-s-air-quality-best-for-almost-a-decade-139131.
[vii] Robert A. Kotchenruther, “The effects of marine vessel fuel sulfur regulations on ambient PM2.5 along the west coast of the U.S.”, Atmospheric Environment, 2014年12月17日, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1352231014009881 (最后访问时间2016年3月16日).
 

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